一、背景依据

　　随着城市经济发展和土地资源紧缺之间的矛盾日益突出，城市土地的开发利用模式逐渐向地上、地下立体化转化，实施建设用地使用权分层设立、分层出让、分层登记，有利于提高城市的承载能力，进一步提升土地集约节约利用水平。《中华人民共和国民法典》第三百四十五条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”；自然资源部《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号）《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）等文件鼓励和支持地下、地表、地上空间统筹规划。为适应建设用地立体空间综合利用的需求，统筹推进城市立体空间合理开发利用，提高土地要素配置的精准性和利用效率，制定国有建设用地使用权从设立、供应到登记的一体化、指导性的政策文件。

　　二、起草过程

　　经征求各区政府和相关职能部门、社会公众意见，市资源规划局起草形成《厦门市国有建设用地使用权立体分层设权暂行办法（送审稿）》。经2026年8月26日市政府常务会议研究同意，由市资源规划局印发实施。

　　三、范围期限

　　1.适用范围：适用于本市行政区域内国有建设用地使用权在地表、地上、地下分层设立、登记、开发利用和管理等活动。

　　2.文件期限：本办法自2026年10月1日起施行，有效期2年。

　　四、主要内容

　　《暂行办法》包含总则、设立与供应、地籍调查与产权登记、开发利用与保护、附则五个部分，共22条。

　　（一）总则

　　一是明确文件适用范围。明确本办法适用于本市行政区域内国有建设用地使用权在地表、地上、地下分层设立、登记、开发利用和管理等活动。

　　二是明确分层设权的定义和内涵。分层设立国有建设用地使用权，是指将国有建设用地的垂直空间（从地表向上和向下）划分为不同高程范围的、独立的层次，可为每个层次分别设立独立的使用权，并依法登记的行为。明确地表、地上、地下国有建设用地使用权的概念。

　　三是明确分层设权原则。要求遵循规划先行、节约集约、权利明晰、公共优先、安全保障原则，确保不损害国家和公共利益。

　　四是明确分层设权的空间划分基准。分层设权的宗地空间范围由平面界址点所构成的平面和上、下界限高程所构成的垂直面封闭围合而成。其中，上、下界限高程采用1985国家高程基准表示。

　　五是强化规划统筹引导。强调地上、地表、地下空间统筹规划，在规划层面明确国有建设用地垂直空间层次、开发高度和深度、开发强度、建设规模、互联互通以及基础设施、公共服务设施配套、地上地下空间复合利用等要求。

　　（二）设立与供应

　　一是明确分层设权前，资源规划部门应先依据详细规划和相关规定提出规划条件，与现有建设用地出让的规划条件相比，主要增加垂直空间范围、互联互通等要求。

　　二是明确分层设权方式。地上、地下空间国有建设用地的供应，与地表国有建设用地供应方式和程序一致。符合划拨用地目录规定的，可以划拨方式供应，商业等经营性项目应当采取招标、拍卖、挂牌方式供应。依据《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》等文件，明确四种可协议出让（租赁）方式供应的情形，具体为：原地表国有建设用地使用权人在自有用地范围内开发建设地下空间，与城市地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间，宗地内及宗地子地块间的地下连廊、地上连廊；其他符合协议出让（租赁）的情形。

　　三是明确出让年限和地价管理。分层设权的出让年限，不得超过国家规定的对应用途土地最高出让年限。地上、地下国有建设用地使用权出让年限，应根据土地用途、规划实施要求、与地表国有建设用地使用权的关系，依法合理确定。土地出让金计收按照我市地价征收管理规定执行，通过地上、地下及楼层修正，实现立体空间的地价差异。

　　（三）地籍调查和产权登记

　　一是探索实行三维地籍调查。在传统二维地籍调查的基础上，搭建立体化、可视化、精准化的三维地籍数据库和管理系统，形成包括空间位置、水平投影坐标和高程、面积、用途、权利状况等信息的三维地籍调查成果，作为土地供应、不动产登记和建设管理的依据。

　　二是规范不动产登记。建设用地使用权分层登记的，不动产权证书应当附三维宗地图，可设二维码扫描查看空间信息、产权边界等详细信息。与地表作为一个整体供应的结建式地上、地下空间，权利设定方式登记为地表。单独设立的地上、地下国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地上、地下。

　　三是转让抵押出租。地表、地上、地下建设用地使用权可以依法转让、抵押、出租。建设用地使用权及其所附建（构）筑物所有权的变更、转让、抵押、灭失等符合相关条件的，可按照现行不动产登记有关规定申请办理变更登记、转移登记、抵押登记、注销登记。

　　（四）开发利用与保护

　　一是明确建设项目开发利用的常规要求，强调须按照规划条件和有偿使用合同约定的用途进行开发建设，应符合环保、消防、安全等相关规定。

　　二是支持统筹设计和建设。垂直空间相邻的建设用地立体分层设权，属于同一建设用地使用权人且出让年期相同的，经依法批准可进行并宗后统一设计、统一建设。

　　三是规范保障已设立的物权。建设用地使用权人因项目建设需要利用其他既有国有建设用地的，应当与该国有建设用地使用权人协商一致，约定使用方式、责任义务和冲突解决方案等事项；设立新的建设用地使用权可能对既有权利人造成影响的，应当在国有建设用地供应前与权利人协商一致或者开展安全性评估，并采取必要的保护措施。

　　五、联系人及联系电话

　　厦门市自然资源和规划局利用处，0592-2855256。

　　原文链接：厦门市自然资源和规划局关于印发厦门市国有建设用地使用权立体分层设权暂行办法的通知